Trotz großzügiger Förderung kostet der Umstieg auf eine Wärmepumpe in Deutschland etwa so viel wie in Nachbarländern ohne Förderung. Wie hoch wäre er wohl ohne Staatsgeld? Über die Auswirkungen von Subventionen & Co. auf Endpreise.
Trotz finanzieller Förderung blieb die Nachfrage nach Wärmepumpen 2024 weit hinter den Erwartungen der Politik zurück. Dafür gibt es viele Gründe, die Kosten sind einer. Ginge es mit einer anderen Förderungsarchitektur günstiger? Foto: picture alliance / ANP
Die Absatzzahlen für Wärmepumpen blieben 2024 weit hinter den Erwartungen zurück, lange dümpelte die Nachfrage. Doch ab November kam plötzlich Bewegung in den Markt. Mancher Anbieter berichtete von einer Verdreifachung der Aufträge, das Bundeswirtschaftsministerium schätzt eine Verdoppelung gegenüber den Sommerzahlen. Mit dem Ende der Ampelkoalition könnte, so offenbar die Sorge mancher Deutschen, auch die Förderung kippen. Andere hingegen sorgen sich weniger, auch wenn sie einen Heizungswechsel planen. Ihr Kalkül: Sinken die Förderbeträge, sinken auch die Preise, die die Anbieter und Installateure heute aufrufen. Diese Annahme beruht auf mindestens zwei Beobachtungen: So sind Wärmepumpeninstallationen in privaten Wohngebäuden hierzulande deutlich teurer als in anderen westeuropäischen Ländern. Die Autohersteller wiederum hatten nach dem abrupten Ende der E-Mobil-Kaufprämien Ende 2023 ihre Preise deutlich gesenkt und mit Slogans wie „Die Prämie bekommen Sie jetzt von uns“ geworben.
Der Verdacht mancher Konsumenten: Staatliche Zuschüsse werden von den Herstellern und Dienstleistern „mitgenommen“, bei Konsumenten kommen sie hingegen nicht an. Eine ifo-Untersuchung aus dem Jahr 2020 von Subventionen für den Immobilienerwerb in Bayern bestätigt diese Unterstellung: Die Förderung, die mit 10.000 Euro als Einmalzahlung startete, aber weitere Subventionszahlungen im Zeitverlauf umfasste, führte zu einem Preisanstieg von etwa 10.000 Euro bei Einfamilienhäusern in Grenzregionen. Die Subvention führte damit nicht dazu, dass Eigentum erschwinglicher wurde, sondern kam vor allem den Verkäufern zugute. Sie führte auch nicht zu einer spürbar höheren Bautätigkeit.
Die Schlussfolgerung könnte daher lauten: Sparen wir uns die teure Förderung. Doch das wäre falsch. Denn ganz so einfach ist es nicht.
Guter Gedanke
Die volkswirtschaftliche Theorie kommt zu ganz anderen Folgerungen. Dank Subvention sinkt der Preis, dadurch steigt die Nachfrage. Wird mehr nachgefragt, steigt die Produktion. Im besten Fall entstehen dadurch Skaleneffekte, sodass die Stückkosten weiter sinken. Neue Technologien haben es dank Förderung einfacher, höhervolumige Bestandstechnologien abzulösen.
Und es geht nicht immer nur um die Durchsetzung neuer Technologien. Die Politik versucht mit Subventionen auch, bestimmte Personengruppen zu unterstützen (Verteilungspolitik) oder deren Verhalten in eine gewünschte Richtung zu lenken. Da die Bandbreite der Förderungen und Subventionen sehr groß ist, soll es hier vor allem um Förderungen von Gütern mit positiven externen Effekten gehen. Dazu gehören Technologien wie Elektromobile und Solaranlagen. Reicht der Mehrwert einer alternativen, aber teureren Option nicht aus – weil externe Effekte breit gestreut sind (also auch andere profitieren als diejenigen, die bezahlen) –, reduziert die Subvention den Preisabstand. Dann lohnt es sich auch trotz des geringeren Leistungsmehrwerts, die Alternative zu wählen.
Typische Subventionsmodelle sind ein fester Betrag pro Einheit (spezifische Subvention), der unabhängig vom Preis ist (zum Beispiel bisherige Einspeisevergütung für erneuerbare Energien), oder eine Subvention proportional zum Produktpreis („Ad-valorem-Subvention“, zum Beispiel reduzierter Mehrwertsteuersatz auf Lebensmittel). Üblich sind auch Kombinationen, etwa eine Obergrenze der Ad-valorem-Subvention wie bei der aktuellen Heizungstechnik-Bundesförderung für effiziente Gebäude (BEG) mit maximal förderfähigen Investitionskosten.
Unerwartete Folgen
In einigen Bereichen funktionieren Subventionen gut. Eine im vergangenen Frühjahr erschienene Metastudie zeigt: Sinkt der Preis von Obst und Gemüse dank Subventionen um 20 Prozent, steigt der Absatz dieser gesünderen Nahrungsmittel um 12 bis 21 Prozent. Allerdings macht die Studie keine Angaben darüber, wie viel Prozent Förderung letztlich zu 20 Prozent Preissenkung führten.
In anderen Bereichen zeigte sich, dass Landwirtschaftssubventionen zu einer Wertsteigerung des Bodens führten und damit aktive Bauern einen Teil der Subventionen in Form höherer Boden- und Pachtpreise an die Landeigentümer weitergeben müssen. Die Effekte sind je nach Region, Subventionsart und Lage unterschiedlich groß. Auch Mitte der 1990er Jahre in Frankreich eingeführte Wohnungsbeihilfen führten nicht nur kurzfristig, sondern sogar anhaltend zu einem Aufwärtsdruck auf Mieten – selbst für Mieter, die keine Subventionen erhielten.
Langfristig war eine Ausweitung des Mietwohnungsangebots erwartet worden. Dazu kam es tatsächlich, aber nur bei Einzimmerwohnungen. Die Studienautoren führten das auf eine erhöhte Nachfrage von Studierenden in Gebieten mit höheren Subventionen zurück. Doch das Angebot an größeren Wohnungen mit drei Zimmern und mehr war offenbar unelastisch, Qualität und Quantität dieser Wohnungsangebote blieben weitgehend unverändert.
Preisabfall nach Subventionsende?
Wenn Subventionen in vielen Fällen vornehmlich zu einem eigentlich unerwünschten Preisanstieg führen – welchen Effekt hat dann das Ende staatlicher Förderung? In Deutschland hatte das Aussetzen von Subventionen zu Herstellerrabatten bei E-Autos geführt. Doch das währte nicht lange. In den ersten drei Quartalen 2024 lag trotz eines größeren Produktangebots nach Angaben des Center of Automotive Management der Durchschnittspreis 7,5 Prozent über dem Vorjahr. In China allerdings sind die Preise für elektrisch betriebene Autos im Folgejahr deutlich gesunken.
Die Grundidee: Die Subventionszahlung steigt, wenn der Verkaufspreis sinkt.
Inverse Förderung
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Eine pauschale Aussage, wie Fördergelder Endpreise beeinflussen, ist offenbar nicht möglich. Die Elastizität von Angebot und Nachfrage, technologische Weiterentwicklungen und externe Faktoren wie Regulierung, Lieferkettenengpässe oder auch Fachkräftemangel können Einfluss nehmen. Damit unerwünschte Preiseffekte möglichst vermieden werden, sollten Fördermaßnahmen entsprechend sorgfältig vorher auf ihre Auswirkungen geprüft werden.
Innovatives Subventionsdesign
In der Praxis noch weitgehend unerprobt ist das Konzept einer „invers korrelierten Subvention“, kurz IR-Subvention. Die Grundidee: Die Subventionszahlung steigt, wenn der Verkaufspreis sinkt. Damit sollen Anreize gegeben werden, die Produzentenpreise möglichst niedrig zu lassen und die Effizienz staatlicher Ausgaben zu steigern. Ein japanisches Subventionsprogramm für die Installation von Solaranlagen im Wohnbereich ist diesen Weg gegangen. So sank der Rabatt pro Einheit der PV-Kapazität mit dem Vor-Rabatt-Preis der Anlage. Lag der Transaktionspreis einer Solaranlage pro Kilowatt (kW) Kapazität über einem vorab definierten Schwellenwert, wurde gar kein Rabatt gewährt. Lag der Preis hingegen unter diesem Schwellenwert, war ein Rabatt von 30.000 Yen (ca. 186 Euro) pro kW vorgesehen. Wenn der Preis noch weiter fiel, stieg der Rabatt sogar auf 35.000 Yen (ca. 217 Euro) pro kW. Diese Schwellenwert-Treppe führte zu einem Nachfragesprung, sobald eine Preisschwelle erreicht war. Die Produzenten wurden teilweise für die Preissenkungen kompensiert. Entsprechend motiviert waren die Verkäufer, ihre Preise zu senken.
Diese Fördergeldregelung erwies sich als kosteneffizienter als die bisherigen Ansätze. Zugleich war sie politisch sehr flexibel, weil gleich an zwei Stellen – Schwellenwerte und Subventionsrate – auf Marktveränderungen reagiert werden konnte.
Ökonom Takahiko Kiso von der Universität Aberdeen hat den Ansatz mit einem bestehenden Förderprogramm für E-Fahrzeuge in den USA simuliert. Sein Ergebnis: Mit gleichbleibendem Budget hätten 50 Prozent mehr Käufe generiert werden können. Oder es hätten gleich viele E-Autos gefördert werden können – zu einem Drittel der Kosten.
Gezielter subventionieren
Der inverse Ansatz hat aber auch Schwächen: Er ist in der Umsetzung relativ kompliziert, da die passenden Schwellen und Subventionssätze gefunden und regelmäßig angepasst werden müssen, um Mitnahmeeffekte zu minimieren. Auch muss sichergestellt werden, dass die Preissenkung nicht zu Qualitätseinbußen führt. Entsprechend müsste bessere Qualität höher kompensiert werden. Das macht das Modell noch komplexer.
Dennoch ist es Zeit, bisherige Förderinstrumente kritischer zu beurteilen: Werden die erwünschten Ziele erreicht? Sind die Kriterien, das zu beurteilen, überhaupt definiert – und nehmen sie Einfluss auf das Förderdesign? Ließen sich die Ziele auf anderem Weg günstiger oder schneller erreichen? Welche negativen Auswirkungen haben die Förderungen? Zwar mindert das nicht den politischen Streit um die richtigen Ziele – aber Kosten und Nutzen stünden in einer besseren Relation. Damit hätten bestehende Förderungen bessere Aussichten auf breite Akzeptanz – und Nutzer wie Anbieter geförderter Leistungen eine bessere Planbarkeit.
01/2025
Chefredaktion: Bastian Frien und Boris Karkowski (verantwortlich im Sinne des Presserechts). Der Inhalt gibt nicht in jedem Fall die Meinung des Herausgebers (Deutsche Bank AG) wieder.
