Industriepolitik: Zeit für die Wende?

Die Welt verändert sich rasant und grundlegend. Staaten greifen teilweise massiv in Prozesse ein, um Industrien zu schützen. Dabei droht die EU aus der Kurve zu fliegen.

Es ist eine Menge Geld: 433 Milliarden Dollar, die US-Präsident Joe Biden seit 2022 ins Land bringt. Mit dem Inflation Reduction Act (IRA) haben die USA ein massives Investitionspaket geschnürt. Ziel ist es, den Standort heute und künftig attraktiv zu machen. Es gibt Vergünstigungen und Subventionen im Klimaschutz, zur Stärkung von Zukunftsbranchen und im Gesundheitssektor.

Der IRA ist ein Beispiel für eine Entwicklung, die sich mit den Krisen und Herausforderungen unserer Zeit manifestiert: die Abkehr vom Vertrauen in den freien Markt. Zu beobachten ist sie nicht nur bei der Weltmacht USA, auch der Herausforderer China greift seit Jahrzehnten auf staatlich gelenkte Finanzmittel zurück, die man in diesem Umfang in Europa lange suchen muss. Jetzt steigen auch die USA voll in den Subventionswettlauf ein, der mitentscheiden wird, welche Volkswirtschaften Zukunftsindustrien beheimaten. Kapital und Kosten setzen sich als entscheidendes Argument im Standortwettbewerb zunehmend durch. Das hat auch die Europäische Union bemerkt – und hat nun Angst, abgehängt zu werden. Berechtigterweise?

Freies Wirtschaften seit den 1980er-Jahren

Seit den Regierungen von Margaret Thatcher und Ronald Reagan erfreut sich die Welt am freien Wirtschaften – und vertraut, begleitet von mehr oder weniger sozialer Sicherung, auf den Markt. 2008 brachte die Wirtschafts- und Finanzkrise die erste Zäsur, in der Staaten wieder mehr Einfluss nehmen mussten. Seitdem häufen sich die Interventionsanlässe: Klimawandel, Coronapandemie und der Krieg in der Ukraine kumulieren eine Bedrohungslage, die ein Eingreifen des Staats nötig macht. Nur mit sehr viel Geld ist die Transformation zur grünen Wirtschaft machbar. Und nur mit staatlichen Ausgaben können Bevölkerungen weiter in Sicherheit, Würde und Gesundheit leben.

Doch was wir aktuell sehen, sind nicht nach innen gerichtete Ausgaben, es ist ein Standortwettbewerb. Die Größe des IRA verdeutlicht, dass Biden nicht nur Krisen abfedern, sondern seinem Land einen Platz weit vorn sichern will. Der Blick nach China zeigt, dass Biden nur nachzieht, während die KP mit massiven Subventionen vorgeprescht ist – mit Erfolg: China dominiert künftige Schlüsselindustrien wie Windkraft oder Solar heute mit Marktanteilen von teilweise mehr als 80 Prozent.

„Der Staat ist zwar nicht gut darin, die Gewinner von morgen zu finden, aber ganz sicher finden die Verlierer von gestern den Staat.“

Moritz Schularick, Kieler Institut für Weltwirtschaft

In der EU versucht man sich mit verschiedenen Programmen an einer Antwort. Mehr Geld für mehr Zukunftsindustrien ist auch hier die Devise. Investitionsmittel für die Transformation der europäischen Industrien und die Ansiedlung neuer Schlüsseltechnologien werden nicht allein über Banken und Kapitalmarkt aufzubringen sein – vor allem nicht mit Blick auf staatlich finanzierte Standortargumente in West und Ost.

Bitte nicht mit der Gießkanne

Doch die Kernfrage lautet, ob die Investitionen in die richtigen Kanäle fließen. Industriepolitik und Fördermittelvergabe sollten nicht mit der berühmten Gießkanne passieren, sondern zielgerichtet. Sie müssen auf präzisen Vorhersagen basieren. Genau darin liegt aber auch die Krux. Dem IRA gelingt das an einigen Stellen. Laut der Fachzeitschrift „Science“ kann das Paket die Emissionsreduktion von 2005 bis 2035 von 27 bis 35 Prozent auf 43 bis 48 Prozent steigern. Ein weiteres Beispiel: Laut einer Studie des Thinktanks Aurora Energy Research von August 2023 wurden seit der Verabschiedung des IRA 65 Milliarden Dollar in Produktionsstätten für erneuerbare Energien investiert – vor allem dank der Unterstützung des Staates durch den IRA.

Das will man in der EU auch. Eifrig werden Schlüsselindustrien identifiziert, und die Mitgliedsländer bemühen sich, sie am Standort zu halten oder zu etablieren. Durchaus mit Erfolg: Im Januar hat Northvolt sich final für das deutsche Heide als Standort seiner Fabrik für Elektroautobatterien entschieden. Bund und Land fördern das Projekt mit rund 700 Millionen Euro. Und dann ist da noch die größte Zukunftsidee der jüngsten Jahre: die neue Chipfabrik von Intel in Magdeburg. Die lässt sich die Bundesregierung zehn Milliarden Euro kosten.

Also alles fein auf dem Weg zur optimalen Standortattraktivität? Bleiben wir in Deutschland: Für einige Schlüsselindustrien gibt es gute Bedingungen, für andere weniger. Aber sind diejenigen, die aktuell massiv subventioniert werden, auch die vielversprechendsten und wichtigsten für den Standort? Und könnte man mit den eingesetzten Staatsgeldern an anderer Stelle nicht einen größeren Nutzen erzielen? Infrastruktur und Mobilität, Maschinen- und Anlagenbau, IT, Greentech und Life Sciences sowie das Gesundheitswesen haben besondere gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedeutung. Sie sollten – alle – stärker gefördert werden. Dazu passen zehn Milliarden Euro für eine einzelne Chipfabrik nicht wirklich.

Aber: Lebenswichtige und zukunftsträchtige Güter sollten nicht ausschließlich in fernen Nationen produziert werden. Um Abhängigkeiten zu reduzieren, ist die Investition in eine Fabrik für Halbleiter sinnvoll. Und das Prinzip Gießkanne solle daraus ja nicht werden, erklärt Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck – Halbleiter hätten eben eine besondere Bedeutung. Auch die EU will mit dem Chips Act die heimische Produktion ankurbeln und dafür 43 Milliarden Euro in die Hand nehmen.

Der Beschluss ist nur ein Beispiel für die Industriestrategie der EU, die diese Schlüsselbereiche adressiert: Stärkung der Widerstandsfähigkeit des Binnenmarkts, Umgang mit den strategischen Abhängigkeiten der EU, Ermöglichung des grünen und des digitalen Wandels. Neben dem Chips Act stehen Programme wie der Green Deal Industrial Plan, Net Zero Industry Act oder Next Generation EU – allein Letzteres ist ausgestattet mit 806,9 Milliarden Euro. 100 Milliarden Euro steckt die EU in die Transformation CO2-intensiver Regionen. Die EU kleckert nicht und investiert fast eine Billion Euro – das ist auch in Relation zum BIP deutlich mehr als der amerikanische IRA.

Die EU ist in den Subventionswettlauf eingestiegen und stellt Kapital in einem Maße bereit, das den Standort gegenüber den USA und China wettbewerbsfähig hält. Aber man muss hinterfragen, ob immer im Blick bleibt, die Adressaten des vielen Geldes ausreichend darauf zu prüfen, wie zukunftsfähig sie sind. „Der Staat ist zwar nicht gut darin, die Gewinner von morgen zu finden, aber ganz sicher finden die Verlierer von gestern den Staat“, sagt Professor Moritz Schularick, Präsident des Kieler Instituts für Weltwirtschaft. Eric Heymann, Analyst bei Deutsche Bank Research, vermisst Vertrauen in die Innovationskraft der Märkte: „Unsere aktuelle Industriepolitik beweist zu wenig Technologieoffenheit. Es werden Pfade festgelegt, die sich nicht als die besten herausstellen müssen.“ Er nehme ein „massives Störgefühl gegenüber Einzelsubventionen“ wahr.

„Unsere aktuelle Industriepolitik beweist zu wenig Technologieoffenheit. Es werden Pfade festgelegt, die sich nicht als die besten herausstellen müssen.“

Eric Heymann, Deutsche Bank Research

Zwischenbilanz: Bisher ist das Motto in aller Welt „Viel hilft viel“. Es lässt sich – Stand heute – weder aus dem IRA noch aus den industriepolitischen Maßnahmen der EU klar ablesen, ob sie ihre Ziele erfüllen. Einige Subventionen wirken bereits, andere (noch) nicht. Blind noch mehr Investitionspakete aufzulegen bringt aber nichts, zumal auch der Staat finanziellen Restriktionen unterliegt. Vielmehr gilt es, die aufgelegten Programme noch transparenter nach außen zu erklären, zu hinterfragen und abzuräumen, wenn sie ihre Ziele nicht erfüllen.

Zudem muss klarer definiert werden, welche Zukunftsindustrien an welchen Standorten gefördert werden und welche Einzelsubventionen nur noch künstlich einen Patienten am Leben halten. Dazu kommt speziell in der EU ein altbekanntes Thema: Bürokratie. Porsche hat sich im Februar für Nordamerika als Standort seiner Batteriefabrik entschieden – nicht vordergründig wegen der Förderung der USA, sondern weil Genehmigungsverfahren schneller laufen und Mittel zügiger fließen. Hier muss die EU besser werden.

Auch über Anreize steuern

Es gilt, miteinander zu reden: Gespräche der EU mit den USA und eine abwartende Strategie gegenüber China sind richtige Ansätze. Die EU muss selbstbewusst auftreten – aber ohne voreilig Brücken abzubrechen.

In jedem Fall steht fest, dass die Industriepolitik der kommenden Jahre eine interventionistische sein wird. Manche Klimaschutztechnologien lassen sich nicht allein mit Marktmechanismen auf den Weg bringen. Wann immer möglich, sollte aber der Grundsatz gelten, Unternehmen über Anreize zu steuern. Für Schlüsselbranchen die Kosten zu reduzieren ist sinnvoller, als Lösungen vorzugeben. Das kann niemand besser als der Markt.

Um im Rennen um die Zukunftssektoren nicht aus der Kurve zu fliegen, müssen die EU und Deutschland nicht die komplette Wende vollziehen – aber doch genau hinschauen und sich auf ihre Potenziale besinnen: Wir können vieles gut, was andere nicht können. Wir haben gut ausgebildete Fachkräfte und Hidden Champions im Mittelstand. Konzentrieren wir uns darauf und greifen hier und dort als Co-Pilot sachte ins Lenkrad, dann haben wir die Chance, fast schon geschmeidig abzubiegen.